“十二五”时期我国新能源产业发展对策探析

      我国的能源消费结构长期呈不合理态势，培育和发展新能源产业已成为十分紧迫的战略问题。近年来，在国家政策的积极扶持下，新能源产业的发展日新月异，但存在的问题也比较突出，诸如成本高，企、产能过剩以及需求薄弱等。十二五规划建议对我国新能源产业的优化发展提出了紧迫的要求。本文在对我国新能源产业发展存在问题及其根源进行剖析的基础上，提出了在增强自主创新能力、细化法律法规以及完善体制机制等方面的对策和建议。

　　党的十七届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，《建议》的第四部分明确阐述了建立现代产业体系，培育和发展战略性新兴产业的重要意义。发展新能源产业，不仅是振兴战略性新兴产业的重要内容，同时也是转变经济发展方式，提高我国产业核心竞争力的根本途径。我国经济发展的一个显著特点是长期过度依赖不可再生能源，能源消费结构呈明显的不合理态势。2009年，我国的全部化石能源消费约占一次能源总消费量的90%。以煤炭、石油为主要燃料，导致严重的环境污染，加上化石能源储量有限，因而继续依赖不可再生能源的发展方式已经难以为继。
　　“十二五”时期，我国的经济发展将突出科学发展的主题，更加注重经济结构的战略性调整和社会的全面、协调和可持续发展。加快开发和利用新能源和可再生能源，对于加快转变经济发展方式，优化能源结构，缓解能源供应与环境压力，促进经济平稳较快发展，具有重要的战略意义。
　　
　　一、我国新能源产业的发展现状
　　
　　能源可以分为常规能源与新能源两种形式。通常所说的常规能源即化石能源，是经历了地球漫长的进化历程而积淀下来的物质能量形式，储藏量有限，可开采利用量更有限。典型的常规能源有煤、石油、天然气等，一般开采技术比较成熟，而且已被大规模利用。新能源是指直接或间接地来自太阳或地球内部所产生热能的各种能源形式，主要包括太阳能、风能、生物质能、地热能、核能、水能以及可再生能源衍生出来的生物燃料和氢能。与常规能源相比，新能源属于尚未被大规模利用、目前正在积极研究开发的能源，具有储量丰富、可以循环使用、没有污染或很少污染等特点。相对于煤、石油和天然气的不可再生性而言，风能、太阳能以及生物质能和地热能都具有可再生性，因而属于可再生能源。
　　我国的新能源资源储量大，种类丰富，具备开发利用的有利条件。近年来，在国家相关政策的大力扶持下，新能源产业的发展堪称日新月异。目前已开发出一大批实用化和商业化的装置，兴建了多个国家级实验基地。据粗略统计，为社会提供了100多万个就业机会，创造了数百亿元的经济价值。
　　
　　（一）风能
　　
　　风力发电的技术成本最接近常规能源，是近几年世界上增长最快的能源，年增长率达到28%。2009年，我国的新增风力发电量已跃居世界首位。我国风力资源丰富，海岸线18 000公里，内陆有众多山系。可开发的陆上和近海的风能资源总储量约为10亿千瓦。主要分布在东南沿海、山东、辽宁沿海和内蒙古北部以及新疆北部等沿海、内陆风带。风能开发对环境影响较小，不存在水电的移民、地质变化，以及生物质发电产生的环境污染与废物处理等问题。风能对于实现碳减排潜力巨大。在2009年底的世界气候变化大会上，据国际风能理事会测算，仅风能单一行业的减排就可完成发达国家承诺总减排量的42%~65%。2008年12月，国家公布了在内蒙古、甘肃和河北等地建设千万千瓦级的风力发电场的规划。近年来，内蒙古凭借得天独厚的地理优势，将大规模开发风电和绿色能源作为能源战略的重点，其风能装机量独占鳌头。但是风电行业由于近年来增长过快，致使产能过剩的现象开始显现。新项目盲目上马，许多风电场其装机容量远未达到标准，造成了资源的浪费。
　　
　　（二）太阳能
　　
　　从世界范围来看，我国是太阳能资源相当丰富的国家，绝大多数地区年平均日辐射量在4千瓦时/平方米天，西藏最高达7千瓦时/平方米天，与同纬度的其他国家相比，和美国相似，比欧洲、日本优越得多。太阳能产业一般包括太阳能热利用和太阳能光伏两大产业，即太阳能热水器的开发利用与太阳能电池生产。在国家《可再生能源法》以及加快太阳能系统推广应用相关条例的指导和推动下，太阳能产业获得了迅速发展。目前，我国太阳能热水器销售量以及光伏电池产量均居世界首位。2009年，我国生产的光伏电池原料多晶硅，产量近万吨，在美国、德国和日本之后排名世界第四；光伏电池产量占据全球市场1/3份额，全国有五家光伏企业挺进世界十强。但太阳能产业面临的问题也十分明显，主要是原材料、设备和技术依赖进口，技术门槛过低导致无序竞争以及传统观念导致用户市场受到限制等。
　　
　　（三）水电
　　
　　水电是目前可再生能源中技术最为成熟，可以大规模开发的能源。世界上大约20%的电力来自可再生的水电，而其他类型的可再生能源发电总和还不到1%。具备水能资源条件的发达国家，水能平均开发程度（可开发的水能资源占资源储量的发电量之比）已在60%以上，其中美国的水电资源开发度约为82%，我国约为32%。我国水力资源丰富，流域面积大于100平方公里的河流多达5万余条，具有径流丰沛和落差巨大的优越自然条件。
　　无论是理论储量还是可能开发的水资源量，我国均居世界首位。到2009年底，我国已建成水电发电装机容量1.96亿千瓦，水电建设技术已经达到世界先进水平，可以在复杂条件下规划、设计、建设和运营。
　　三峡是世界上最大的水电站，其装机规模为世界第一。三峡机组通过引进消化吸收再创新，已实现设备的全部国产化。在所有新能源行业中，水能发电相对于燃煤发电的碳减排量是最高的，每千瓦时可减排265.2克二氧化碳。目前我国的水电开发利用程度远低于发达国家水平，特别是小水电的开发明显不足。
　　
　　（四）生物质能
　　
　　我国目前广泛运用的生物质能技术主要有：1.生物质发电。利用农作物秸秆、果树枝、林业加工废弃物以及城市垃圾等燃烧发电；据调查，中国每年废弃的农作物秸秆约有1亿吨，折合标准煤5 000万吨以上。许多地区相当一部分农作物秸秆在田间地头直接被焚烧或废弃，浪费现象十分严重。2.沼气建设。利用畜禽养殖场废水生产沼气，为农村人口提供优质生活燃料。2008年底，农村沼气建设被列入国家应对国际金融危机和扩大内需的一揽子计划，沼气的发展空间十分广阔。截至2009年底，两年内中央下达的农业拉动内需新增投资项目中，用于沼气项目的资金超过100亿元，带动地方和企业自筹资金共计近300亿元。3.燃料乙醇和生物柴油。使用陈化粮和野生油料作物、废弃油脂生产乙醇和柴油等等。目前国外使用纤维素废料（如稻草和木屑）生产乙醇的技术颇受人们的青睐。应该指出的是，受粮食资源不足的制约，目前以粮食为原料的生物燃料生产已不具备扩大规模的条件。今后燃料乙醇和生物柴油的原料应由粮食作物转化为适宜在盐碱地、荒地等劣质地带种植的油料作物。
　　
　　（五）核能
　　
　　核能发电是利用核反应堆中的核裂变所释放出的热能进行发电。核电站的投资费用高于燃煤电厂，但是核燃料的成本却远远低于燃煤成本，而且核燃料反应所释放的能量也远远高于化石能源燃烧所释放的能量。经过二十多年的发展，我国的核能利用已取得了长足进步。截至2009年底，我国核电的装机容量为908万千瓦，共11台机组。
　　从核能占整个发电的份额来看，与领先国家相比，还有较大差距。比如，法国核能供电份额高达78%，日本和美国分别为30%和19%，我国2009年核电发电量为700亿千瓦时，仅占全国发电总量的1.95%。由国家发改委编制的《国家核电发展专题规划》于2007年底正式获批，这标志着我国的核能发展进入了新的阶段。《规划》在总结国内外核电发展的历程和现状的基础上，提出了中国发展核电的指导思想和方针，确立了规划实施的保障措施和政策安排。并提出了到2020年力争使核电运行装机容量达到4000万千瓦，将核能供电份额提高到4%的战略目标。近年来，我国的核电进一步加快了立项核准和建设速度，到2009年底，全国核电建设施工规模已达20台、2 180万千瓦，是世界上核电在建规模最大的国家。
　　
　　二、我国新能源产业发展中存在的问题
　　
　　由于中央及各级政府的高度重视，我国近年来在风能、太阳能、生物质能和核能几大核心领域进展十分迅猛，多项指标已经跨入世界前列，但同时也衍生出一系列问题。例如，由于政策效应引发的风能与太阳能产业重复建设和分散经营，进而导致的产能过剩现象，在全国范围内已相当普遍，这不仅造成资源浪费，也直接影响了新能源产业的规模化进程与整体研发水平；另外，由投资拉动型经济特点所导致的生产与市场消费相脱节现象也较为普遍。究其原因，主要是传统观念根深蒂固、科技创新能力薄弱，以及加快发展的压力导致片面追求速度所致。总体来讲，“十二五”时期我国新能源产业发展面临的问题主要有：
　　
　　（一）开发利用成本高，市场化进程缓慢
　　
　　与常规能源成熟的技术和庞大的市场规模相比，新能源的开发利用成本普遍偏高。以发电技术为例，如果燃煤发电成本为1，则小水电的发电成本大约为1.2，生物质（沼气）发电为1.5，风力发电为2.3，光伏发电为4。高昂的成本是阻碍新能源市场化和商用化的直接原因。2009年，我国煤炭、石油与天然气等常规能源在一次能源消费结构中的比例为90.1%，与发达国家相比，可再生能源的消费比例明显偏低。
　　以水电为例，我国的水电装机容量和发电量均居世界首位，但在总发电量中所占的比例却不高，市场发展存在较大的提升空间；另外，我国的光伏电池产量占据全球市场1/3的份额，但却有近90%是销往国外的，在国内形成不了完整的产业链。光伏电池目前用途十分狭窄，主要是在航天、航海以及铁路交通等方面，在普通消费者的生活和工作中几乎没有市场，这与光伏发电的高成本有很大关联。没有了成本优势，缺乏经济效益，自然很难吸引商家的投资。
　　
　　（二）缺乏核心技术，自主研发能力薄弱
　　
　　技术性瓶颈是制约新能源产业发展的根本原因。我国对新能源的核心技术并未完全掌握，关键部件仍然依赖进口。比如，对风电新机型开发能力不足，控制系统、关键轴承仍然依靠进口，且兆瓦级风电机组的国产化率仅占不到30%；在太阳能硅原料的制造环节，发达国家提纯1 000克多晶硅所需的费用约为20美元，我国企业的平均成本是50~60美元，而且，因为缺少先进的提纯技术，对环境会形成一定污染，造成环保产业的二次污染。我国新能源产业的科研力量相对薄弱，多数分散在大学等研究机构中，缺乏领军型的创新平台开展共性技术的研发。企业的研发能力较弱，缺少像通用电气、三菱和西门子这样的大型综合性设备供应商。一方面，由于大型设备基本依赖进口，设备价格高昂，为归还贷款，其上网电价必然高于传统的煤电；另一方面，发达国家为保持技术领先的优势，千方百计控制先进技术的出口，为我国引进顶尖级技术带来了难度。
　　
　　（三）评价认证体系缺乏，产业发展亟待规范
　　
　　新能源产业的资源评价、技术标准、产品检测和认证体系均不很完善，没有形成完备的技术服务体系。尤其是风电和光伏等发电设备的技术标准匮乏，强制性检测和认证制度尚未建立，企业缺少技术准入门槛。这必然会导致资源分散，生产不连续，进而影响产业化规模。比如，我国风电场的装机容量远未达到产业规模，生产企业多为单兵作战，导致生产局面和市场秩序的混乱；太阳能企业因缺少市场准入而导致商家一哄而上，低价无序竞争，以牺牲产品质量和可靠性获得市场。质量低劣的太阳能热水器流入市场后，严重影响了整个太阳能产品的社会形象。
　　目前新能源产业在全国范围内盲目跟风、重复建设的现象已经显现。我国现已有18个省区提出要打造新能源基地，上百个城市提出把新能源作为经济增长点，个别省区甚至雄心勃勃地推出了打造上万亿元的新能源产业规划。2009年，黑龙江省仅在省政府备案的风电项目就达400个，经营分散，浪费严重。
　　
　　（四）政策法规滞后，体制机制尚待理顺
　　
　　2006年出台的《可再生资源法》只是一部框架性法律，新出台的该法修正案于2009年底出台，2010年4月1日正式生效，目前尚在实施当中。修正案针对新能源用电成本高、市场需求薄弱、产能过剩、缺乏规模效益等问题提出了具体措施，例如发电项目上网电价补贴制度和用电企业实施强制性配额制度，对疏散成本、扩大需求可发挥一定作用，但这些法规的提出已明显滞后，而且由于现有的体制机制的束缚，实施法规的难度进一步加大。例如，风能行业的发电与并网严重脱节的现象，主要就是体制机制缺乏协调性的结果。2009年底，我国有1 200多万千瓦的风电机组完成吊装，但实际并入电网的只有890万千瓦，闲置率近30%。除了一些小风电机组不符合并网要求外，一个重要的原因就是新能源发电与电网建设的不协调，以及对电网企业缺少强制性要求和监管。此外，尽管新法较以往大大增强了其系统性，但在如何集中产能、拉动消费者需求等方面仍显乏力，而且新法的实施也带来新的问题，诸如限制产能过剩可能会导致投资低迷，赋予政府过多权力将导致寻租等等。
　　
　　三、发展我国新能源产业的对策建议
　　
　　我国在“十二五”时期的基本任务仍将是对经济结构实施战略性调整，表现在经济增长的科技含量提高、单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放大幅下降、生态环境与能源结构进一步改善等诸多方面，新能源产业的发展直接关乎上述目标的实现进程。
　　针对当前消费理念滞后、市场需求启动不足，以及国家研发创新能力薄弱等问题，“十二五”时期，我国新能源产业优化发展的形势十分严峻。优化新能源产业，一方面依靠全社会对其重要性、紧迫性的足够认识，另一方面也依靠先进的技术和国家强有力的政策支持。新能源产业属于新兴产业范畴，具有市场不确定性、高风险性以及高技术标准要求等特性，因此政府的强力驱动尤为重要。一般说来，国家政策应以积极扶持和有效引导为主，主要体现在科研投入、投资补贴和减免税费等方面。笔者认为，目前我国新能源产业的优化发展应坚持科技支撑、政府引导和市场推动三项原则，具体的对策措施主要有：
　　
　　（一）转变观念，增强紧迫性认识
　　
　　传统的常规能源开采技术成熟，使用便捷；而新能源开发成本高，用起来不划算，长期以往便形成了一种稳固的消费格局。我国属于富煤、少油、缺气的国家，能源消费中煤炭的消费占60%以上。由于煤炭资源相对富集，开采十分便利，目前绝大多数消费者还远未意识到不可再生资源的稀缺性及其对环境污染的严重性，导致新能源产品缺乏应有的市场，还未贴近我们的现实生活。在传统能源消费的惯性作用下，新能源产品越得不到青睐，就越难以摆脱成本居高不下的窘境。比如，在城市的建筑行业，就存在着抵制太阳能产品的现象。建筑商出于外观考虑，不愿意在顶楼安装太阳能电池，顶楼居民从楼房的耐用和安全角度讲，也不赞同安装，还有大部分用户由于生活习惯也不愿意使用太阳能。再比如，消费者对新能源电动车普遍存在“叫好不叫座”的现象，认为不时尚，不方便，宁肯出高价买传统车。
　　加快转变观念，提高对发展新能源产业重要性和紧迫性的认识，是目前发展新能源产业的根本前提。2007年12月，我国发布《中国的能源状况与政策》白皮书，着重提出能源的多元化发展，将可再生能源发展列为国家能源发展战略的重要组成部分。
　　发展新能源，不仅对于优化能源结构，促进产业升级起到推波助澜的作用，而且对于制定和完成“十二五”时期节能减排约束性指标意义十分重大，据初步测算，“十二五”期间进一步节能的潜力将有所减小，为此，“十二五”规划将更加突出发展新能源与提高能源效率这两大主题。
　　
　　（二）统筹规划，科学合理布局
　　
　　针对产能过剩现象，国家要在对新能源资源进行充分调研和评估基础上，统筹规划，制定符合地方特点的新能源产业发展的规划和目标，明确阶段性任务和主要发展思路。
　　2009年年底出台的《可再生能源法》修正案有一项重要的修改：可再生能源开发利用规划的审批权，已经由原来的地方政府移交给国务院能源主管部门和国家电力监管机构。这将有利于国家进行统一规划，合理布局，其他实施细则如《风电设备企业准入门槛》、《风电行业标准体系框架》以及《多晶硅行业准入》条例也已相继出台，这些法令法规对于规范新能源市场，禁止未达标的企业盲目上马，将起到重要的制约作用。
　　同时，建议在国家的发展规划和目标中，还应当充分体现中央和地方在支持新能源产业方面的责任，防止多头管理；既要避免盲目投资，造成新的浪费，又要保护地方政府发展新能源产业的积极性，鼓励大中企业投资新能源，以提升新能源产业的科技水平与规模效益。
　　
　　（三）注重研发，突破技术瓶颈
　　
　　首先，要保证新能源技术研发投入的稳步增长，用以支持新能源产业的技术、产品研发和规模化生产。金融危机走出低谷后，发达国家纷纷加大了对新兴技术和产业的投入力度，以抢占新一轮经济增长的制高点。例如，美国在未来十年将投入150亿美元于新能源领域，韩国计划到2012年投资6万亿韩元研发绿色能源技术。我国新能源产业的核心设备大多依赖于进口，如不加紧进行新技术研发，提高自身的自主创新水平，就无法摆脱长期受制于人的局面和成本居高不下的困境。要不断加大对企业研发的投入，以及对企业创新成果的奖励力度。其次，注重在引进、消化和吸收基础上的再创新。加大力度引进国外先进技术和设备，通过实施重大技术专项，依托项目推进新能源装备的自主化和国产化。通过建立国家及地方新能源产业发展基金，广泛开展新能源的资源调查、管理咨询和产品研发等活动。第三，努力建立产学研用相结合的技术创新体系，发挥企业作为创新主体的作用，鼓励企业与科研院所的技术合作，积极推动新能源科技成果的产业化进程。
　　
　　（四）创新制度，完善保障机制
　　
　　要抓紧制定协调配套的制度与政策体系，为新能源发展提供一个良好的投资与发展环境。目前应加紧完善各种财政补贴制度，包括用户补贴、投资补贴和上网电价补贴等，并辅之以信贷优惠和税收减免等手段，以解决新能源产业成本高企的突出问题。目前我国已制定了对购买新能源汽车的用户补贴，以及对电网企业购买新能源发电予以补贴等法规，但补贴力度有限。
　　例如，目前火力发电的电价约为0.3元/千瓦时，风电经过国家补贴后，为0.6元/千瓦时，仍高出煤电一倍左右。德国对使用生物柴油也实行价格补贴政策，补贴后的生物柴油零售价比石油柴油还要低，在价格上颇具竞争优势。目前，德国奔驰、宝马和奥迪汽车均可以使用净生物柴油，而且无须改装发动机。
　　要不断完善投资融资制度，鼓励商业银行、民间资本以及国际资金的进入，积极争取风险投资基金的支持；鼓励新能源企业在海外上市，积极筹措发展资金；建立新能源上网强制性配额制度，要求电网企业按一定比例使用新能源。例如，德国的可再生能源法规定，电力公司须在20年内以规定的价格从光伏设施拥有者手中购买一定数额的电力。在政府采购方面，要对新能源的开发利用实行倾斜政策，鼓励大中型企业投资新能源领域。