积极推动城中村改造模式创新

  推进城中村改造已成为超大特大城市改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。

  目前，我国城中村改造，常见的模式有三种。

  第一种是开发商主导的房地产导向城中村改造。“征收+净地出让”改造模式，即土储中心征收城中村土地转为国有用地，通过“招拍挂”进行房地产或其他形式的开发。随着近年来拆迁赔偿费用水涨船高，政府垫付的前期成本过高，导致改造推进十分缓慢。为避免高昂的拆迁补偿和行政成本，政府往往会将整村打包交给开发商，由其进行谈判、拆迁安置、建设出售等，但极易产生“钉子户”问题。

  第二种是“微改造”模式。保留城中村建筑，不拆除重建，以环境整治为主，由政府或企业进行投资并以“统租”形式推向市场，企业通过长期微利的模式运营。这种模式的适用区域有限，在区位较好、租金较高的中心城区较多，如深圳“微棠”、水围新村改造、广州“永庆坊”、上海“张园”等，但成本回收周期长，市场参与有限，主要依靠国企推进。

  第三种是居民自主改造模式。如厦门曾厝垵等，但这种模式经常会遇到“集体行动的困境”，细碎化的产权整合需要强有力的社会组织对居民进行有效动员，成功的案例尚不多见。

  针对城中村改造中存在的困局，需要构建政府规划统筹下的“市场化改造+集体自主建设”多元策略，充分借助市场与社会的力量，降低改造成本，构建多方参与的利益博弈平台，促进城中村改造。

  这种创新模式，有效简化了政府、开发商、村集体、村民之间的复杂博弈，大幅降低谈判的时间成本与财务成本，加快更新改造进程。

  一是实现了规划与民意的上下结合。明确城市更新过程中居民/村民协商机制前置的必要性。在政府更新愿景的指引下，由包括专业规划师与财务测算团队在内的独立第三方机构协助居民/村民陈述期许和意见。搭建平台并依托平台进行谈判的过程本身就是一个参与式规划的过程，有助于实现规划与民意的上下结合。

  二是降低了财务成本和建设成本。在谈判前置新模式下，政府或开发商无需承担与村民协商而产生的大量财务成本。安置区和村民回迁物业区由居民/村民自主建设，和传统交由开发商建设的模式相比，会有效节约开发建设成本。通过自下而上的协商大幅度压缩“时间账”和开发商有限介入，有利于大幅度降低城市更新中需要平衡的资金和成本。

  三是由村集体主导推进改造。在创新模式下，村民和居民在村集体/业委会的协助下，根据政府制定的赔偿标准，表决是否启动改造。在政府的监督下，由村集体主导，或由政府与村集体协作，推进拆迁与建设工作。

  城市更新模式的转型，对城市更新规划建设的工作模式，以及全社会的治理模式都有重要意义。

  首先，新模式改变了开发商一统天下的“过度逐利”模式和空间“绅士化”的后果。利用城中村良好的空间区位，在政府统筹和支持下，鼓励城中村自行组织拆迁和改造。除了安置原业主外，还可以为城市中低收入者尤其是外来流动人口提供大批可支付的体面租赁住房。既可解决人口流入地商品房、租赁住房短缺问题，又提升了城市整体环境品质。

  其次，可以较大程度地保护多方利益。新模式不再依赖开发商实现全村统筹，节约了时间成本，减少了审批管理的“灰色”环节，降低了开发商代建安置住房的建设成本。开发商主导拆迁所带来的无谓损失与可能暴利被压缩，而开发的红利在政府与村民之间实现了更为合理的分享。以南方某大城市某村的改造为例，对两种改造模式下的容积率进行了详细测算。在新模式下，在村民的赔偿标准不降低和政府收益不减少的情况下，整体开发的容积率可以由3.7下降至2.6，大大减少了开发强度过高、公共配套设施不足等带来的社会问题。

  值得注意的是，城中村原有租客在更新过程中的参与难度较大，而更新过程早期阶段也不可避免地会伴随着租金有所上涨。但一旦这个模式可以迅速推广到更多城中村，加上鼓励村集体在改造过程中建设更多租赁住房公寓作为未来集体的物业资产，就可以大幅度增加可支付性租赁住宅的供应，最终缓解由于更新改造带来的租客租房贵、租赁品质低的问题。

（作者系清华大学建筑学院城市规划系教授、土地利用与住房政策研究中心主任）

本文原载于《中国建材报》11月6日6版《积极推动城中村改造模式创新》