新“国九条”发布，独家把脉建设金融强国“三步走”

4月12日，国务院印发《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》共九个部分，这是继2004年、2014年两个“国九条”之后，时隔十年，国务院第三次出台的资本市场指导性文件，因而也被称作是指导我国资本市场发展的新“国九条”。

相较于前两版“国九条”，新“国九条”层级更高、定位更准、改革触角更深、覆盖面更广，从严把发行上市准入关、严格上市公司持续监管、加大退市监管力度、大力推动中长期资金入市等九方面提出要求，体现了党中央、国务院对于资本市场的高度重视。

同时，新“国九条”聚焦“中国式现代化”中心命题，锚定金融强国建设奋斗目标，提出了未来五年、2035年和本世纪中叶资本市场的“三步走”发展目标。

特别值得一提的是，除了回应市场关切、加强投资者尤其是中小投资者保护的相关条款外，新“国九条”首次明确表态“制定上市公司市值管理”，并纳入企业内外部考核。

《意见》显示，我国金融强国的建设奋斗目标将分为“三步走”：

“新‘国九条’从投资者保护、上市公司质量、行业机构发展、监管能力和治理体系建设等方面，勾画了一幅令人振奋、催人奋进的发展蓝图。我们理解，这一系列发展目标是系统全面的，也是层层递进的，必须坚持市场化法治化改革方向不动摇，尊重规律、尊重规则，一步一个脚印抓落实，久久为功，坚定不移把蓝图变成现实。”中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）主席吴清表示。

围绕新“国九条”，证监会若干配套制度规则也相继发布。吴清表示，新“国九条”坚持系统思维、远近结合、综合施策，与证监会会同相关方面组织实施的落实安排，共同形成“1+N”政策体系。其中，“1”就是《意见》本身，“N”就是若干配套制度规则。

2024年3月，证监会已发布严把发行上市准入关、加强上市公司持续监管等4个配套政策文件。4月12日，证监会又发布加强退市监管的配套政策文件，并对6项具体制度规则公开征求意见，交易所也就一批自律规则同步征求意见。

而在严格上市公司持续监管中，新“国九条”提出“制定上市公司市值管理指引”此项新的政策举措，研究将上市公司市值管理纳入企业内外部考核评价体系，同时依法从严打击以市值管理为名的操纵市场、内幕交易等违法违规行为。

2024年以来，国务院国资委频繁“点题”央企市值管理，继证监会3月发布《关于加强上市公司监管的意见（试行）》（其中围绕市值管理提出6条措施）后，此次《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》中又再度强调了加强上市公司市值管理。

对此，中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国社会科学院研究生院工业经济系教授、博士生导师曹建海告诉中国工业报，2022年以来，我国上市公司市值的全球排名出现了较大幅度下降，国内排名靠前的上市公司与世界知名上市公司的市值差距越来越大。特别是2023年8月至2024年2月初期间，股指持续性、幅度较大下跌，给广大投资者带来极为惨重的损失。

曹建海说：“我国上市公司估值较低、缺乏成长性，根本原因在于上市公司质量较低，很大部分公司上市后缺乏成长性和盈利性。另一方面，在于大股东或实控人以损害中小股东利益为盈利来源，不愿意与中小投资者共同成长、共享发展的成果。”

曹建海表示，上市公司进行市值管理，过去通常被认为是一种炒作股票、损害中小股东利益的做法。然而，在有效的监管体系作用下，特别是在不损害中小股东利益的情况下，上市公司加强对市值的管理，防止股票价格持续、大幅度甚至剧烈的波动，是对投资者利益负责的一种态度。

曹建海建议，加强上市公司市值管理的关键，是实现上市公司的高质量发展，要让公司决策层和执行层全身心投入公司高质量发展当中。在股市发生系统风险和局部风险之时，高质量上市公司有能力、有信心通过回购注销、增持股票等方式，保持公司股票价格的相对稳定，体现上市公司胸怀全局、救公司投资者于危难之中的社会责任感，是上市公司高质量发展的一种体现。

曹建海认为，目前实施市值管理的主要难点是上市公司财务状况不佳，缺乏回购股票的现金流支撑。

“一些公司自上市以来，从未进行过股票分红，并且由于盈利状况较差，完全不具备向股东分红的条件。实施股权激励计划，一定程度上也会加大公司财务成本，对于经营状况不佳的企业存在较大困难。至于并购重组，经营困难但不符合退市政策的上市公司，由于目前普遍存在‘壳’价值，股票估值较之盈利能力偏高，成为并购重组的主要障碍。”曹建海说。

相对而言，经营状况越好的上市公司，越有可能通过实施上述市值管理“工具箱”，进一步提升上市公司投资价值。这样激励的结果是，好的公司股价呈上升趋势，而差的公司股价呈下降趋势，这就为好的公司吸收合并差的公司、实现产业链资源整合创造了条件。目前，头部企业整合上市公司的案例稀少，原因仍然在于上市公司不合理估值形成的市场障碍，这个障碍根本上也是传统审批制的体制性障碍的结果。

对此，吴清表示，一个好的市场生态，机构投资者和个人投资者将共生共长、长线短线各类资金各得其所、发行人投资人相互成就、市场各参与方归位尽责、监管与市场良性互动，这需要各相关方面一道，共同把握好投融资、一二级市场、入口与出口、场内与场外等各类均衡关系，形成共建共治共享的资本市场有效治理。

对于市值管理的成效考核，兰州大学经济学院副教授周平录告诉中国工业报，他认为，尤其需要注意长期性、风险性和艰巨性“三个认识”。

“首先，需要认识到市值管理的长期性。市值管理本身是企业管理的一项重要内容，其目的是为了优化企业价值、提升竞争力和创造长期利益，而不是为了操纵股价或从中获取短期利益。因此，在设计市值管理制度时，需要充分考虑到企业长期发展的需要，避免过度追求短期股价涨幅而牺牲了企业的长期战略和价值创造。”周平录说。

其次，需要认识到市值管理的风险性。股价操纵和内幕交易是严重违法行为，违法者将受到法律的惩罚。因此，强调市值管理存在操纵风险并不意味着市值管理本身有问题，而是需要更加严密的监管和制度设计来规范市值管理行为，防范操纵和内幕交易的发生。

再次，需要认识到市值管理的艰巨性。市场参与者的素质和道德观念，也是影响市值管理风险的重要因素。加强市场主体的教育和监督，提升投资者的风险意识和识别能力，有助于减少市场操纵和内幕交易的发生。

“市值管理可能存在一定的操纵和内幕交易风险，但通过健全的制度设计、严格的监管措施、加强投资者教育等手段，可以有效规避和减少这些风险，确保市值管理活动能够真正为企业和投资者创造价值。”周平录称。

“在强监管方面，证监会将构建全方位、立体化的资本市场监管体系，全面落实监管‘长牙带刺’、有棱有角。”吴清表示，《意见》强调加强法治，围绕大幅提升资本市场违法违规成本，完善行政、刑事、民事立体化追责体系，提出了不少硬措施。只要持之以恒抓下去，资本市场一定会更加海晏河清。

★一、总体要求——“五个必须”

必须坚持和加强党的领导；

必须始终践行金融为民的理念，更加有效保护投资者特别是中小投资者合法权益；

必须全面加强监管、有效防范化解风险，稳为基调、严字当头，确保监管 “长牙带刺”、有棱有角；

必须始终坚持市场化法治化原则，进一步全面深化资本市场改革，统筹好开放和安全；

必须牢牢把握高质量发展的主题，更加有力服务国民经济重点领域和现代化产业体系建设。

★二、严把发行上市准入关

进一步完善发行上市制度。

强化发行上市全链条责任。

加大发行承销监管力度。

★三、严格上市公司持续监管

加强信息披露和公司治理监管。

全面完善减持规则体系。

强化上市公司现金分红监管。

推动上市公司提升投资价值，制定上市公司市值管理指引。

★四、加大退市监管力度

深化退市制度改革，加快形成应退尽退、及时出清的常态化退市格局。

★五、加强证券基金机构监管，推动行业回归本源、做优做强

推动证券基金机构高质量发展。

积极培育良好的行业文化和投资文化。

★六、加强交易监管，增强资本市场内在稳定性

促进市场平稳运行。

加强交易监管。

健全预期管理机制。

★七、大力推动中长期资金入市，持续壮大长期投资力量

建立培育长期投资的市场生态，完善适配长期投资的基础制度，构建支持 “长钱长投”的政策体系。

优化保险资金权益投资政策环境，落实并完善国有保险公司绩效评价办法，更好鼓励开展长期权益投资。

★八、进一步全面深化改革开放，更好服务高质量发展

着力做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。

完善多层次资本市场体系。

坚持统筹资本市场高水平制度型开放和安全。

★九、推动形成促进资本市场高质量发展的合力

推动加强资本市场法治建设，大幅提升违法违规成本。

加大对证券期货违法犯罪的联合打击力度。

深化央地、部际协调联动。

打造政治过硬、能力过硬、作风过硬的监管铁军。