2025年第一批专项债券审核不通过原因及申报建议

近期非自审自发地区已经下发2025年专项债券第一批次两部委审核结果。与往年相比国家发改委审核通过率无明显变化，整体通过率与往年持平。财政部通过率变化较大，不通过原因中出现区域不平衡，部分地区全军覆没。部分自审自发地区也公布了第一批次的审核结果，与非自审自发地区相比，自审自发地区除了两库审核外增加了项目申报资料审核，审核更加严格。

一、财政部审核不通过原因

1、区域不平衡

2、预算不平衡

3、未聚焦重点项目

4、前期准备不充分

5、项目使用不合理

二、发改委审核不通过原因

1、项目不符合投向领域规定

2、项目不符合资本金管理要求

3、项目不符合前期工作要求

4、项目不符合国家规划、行业政策等

5、项目不符合公益性、收益性要求

一、财政

1、收支测算不平衡

2、审核要件不完备

3、不符合投向领域

4、建设内容不符合标准

5、项目收益测算不合理

6、立项手续不完备（项目为备案制）

7、系统填报错误（资金需求、主管部门）

8、前期手续不完备

9、方案编制低级错误多

10、负面清单

二、发改

1、负面清单

2、不符合投向领域

3、建设内容不符合标准

4、投资估算有误

5、土地手续不完善

6、即将完工项目

7、改扩建项目无房屋权属证明

8、立项手续缺失

9、建设内容未量化

10、资料不完备

三、主管部门

1、负面清单

2、建设内容不符合标准

3、不符合投向领域

4、投资造价与建设规模不符

5、资料不完备

一、统筹考量配套资金，匹配地方财力

对于非自审自发区域，在申报专项债券项目时，除了要考虑专项债券的需求金额，还需全面统筹地方需承担的配套资金总额。

财政部对首批次申报项目的反馈意见中，首次出现区域不平衡、预算不平衡的问题，大量项目因这两个原因未能通过审核，部分区县甚至全部项目都未通过。

结合《国办发〔2024〕52号》第四条提到的：做好专项债券项目融资收益平衡。对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。

由此推测，在本次财政部审核中，很可能加入了对地方政府公共预算收入的评估指标。一方面，或许考虑了本次需求加存量还本付息金额占公共预算收入的比例；另一方面，也可能综合考量了地方应承担的配套资金总额占公共预算收入的比例。

因此，地方政府在每批次项目申报时，务必综合考虑配套资本金、债券需求、总投资与地方财力的匹配程度。

二、聚焦投向领域，严守政策要求

在负面清单管理模式下，专项债券投向领域的要求仍是项目申报的重点关注内容。

尽管国家发改委未明确首批次未通过项目的具体原因，但在部分自审自发试点区域的项目审核反馈中，频繁提及内容与投向不符等问题。

本次《国办发〔2024〕52号》第一条即为：实行专项债券投向领域 “负面清单” 管理，将完全无收益的项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程，以及除保障性住房、土地储备以外的房地产开发等纳入其中。

在项目实际申报过程中，专项债券项目需通过发改委重大项目库以及财政部穿透式监管系统上报。重大项目库填报需按照投向领域（目前共包含十二大投向领域、130 个支持方向）进行，同时国家发改委由不同司局负责不同类型项目的审核，这就导致在审核过程中，自然形成对项目边界和投向领域的要求。

基于此，建议地方政府在谋划项目时，务必从投向领域出发。针对不同支持方向，既要遵循相关领域中央预算内投资专项管理办法的要求，也要满足相关行业的规划、建设规范和标准。

三、紧扣国家战略，契合地方需求

根据东部某省3 月初发布的自审自发试点工作指引，在对专项债券项目的量化评分中，明确设置了战略符合度得分，涵盖战略重要性、规划符合性等评分维度。

而在本次《国办发〔2024〕52号》第十六条也提到：鼓励地方谋划实施重大项目，集中财力办大事。第三条提到：优化专项债券额度分配。额度分配管理坚持正向激励原则，统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重大项目支出需要，根据各地区债务风险、财力状况、管理水平，以及地方项目资金需求等情况合理分配，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。

专项债券主要用于有一定收益的公益性项目。对于一个优质的专项债券项目而言，除了兼顾收益性和公益性，还应符合国家战略要求，契合地方发展规划和行业发展规划。所以，地方政府在谋划项目时，要紧密围绕国家重大战略以及地方经济社会发展的实际需求。

四、提前谋划储备，提升项目成熟度

财政部对首批次申报项目的反馈意见显示，相当比例的项目因前期准备不充分未通过审核。从自审自发试点区域来看，部分省份在量化评分中，项目成熟度占比接近 50%；有些省份要求新项目发行前必须取得初步设计批复，续发项目发行前必须取得施工许可证等要件。

提升项目成熟度，不仅需要超前谋划、提前储备，为相关手续办理预留充足时间，地方政府还应建立跨部门协调机制，加强发展改革、财政、自然资源、生态环境、住建等部门之间的沟通协作，形成工作合力。加快推进项目用地、规划许可、环评、施工许可等相关审批手续办理，做好征地拆迁、市政配套等开工前准备工作。例如，可设立项目审批服务专班，为项目提供一站式服务，及时解决项目审批过程中遇到的问题。同时，充分利用信息化手段，推进项目审批的网上办理和信息共享，提高审批效率。此外，对于符合国家重大战略和政策导向的重点项目，可开辟“绿色通道”，实行优先审批、容缺受理等特殊政策，确保项目能尽快完成前期审批手续，具备申报专项债券的条件。

五、压实主管部门责任，充分发挥把关作用

从四川、浙江、湖南等已出台专项债券自审自发细则的区域来看，省级层面均增加了行业主管部门的审核环节。比如湖南省实行“三方联审”，严格把控项目质量，除发改和财政部门外，要求项目主管部门重点审核项目是否符合行业规划和政策要求，建设内容、项目收益测算等是否合理。四川省的“1+N”项目库（项目管理平台），采用“总分结合”模式，“N”代表省级主管部门分别建立专项储备库，实行条块结合、分类管理。

从全国范围看，今年重启的土储专项债，其申报要求由自然资源部门牵头确定；允许专项债券收购存量房用作保障性住房，其申报要求则由住建部门牵头确定。

由此可见，在专项债券项目申报过程中，行业主管部门的审核把关作用日益重要。因此，地方政府在谋划项目时，要密切关注行业主管部门的关注点，包括项目是否符合行业规划、或者说按行业规划哪些内容是主要支持的，项目建设规模是否符合行业建设规范和标准，相关的项目收益是否符合行业惯例、是否可持续等等。